1. Dẫn nhập

Một hộ đang nắm quyền sử dụng hợp pháp một thửa đất nông nghiệp, nằm trong khu vực đã được quy hoạch là đất ở, muốn chuyển mục đích để xây nhà, thường vấp phải một con số khiến mọi tính toán trở nên vô nghĩa: khoản tiền sử dụng đất phải nộp có thể gấp nhiều lần giá thị trường của chính thửa đất hiện trạng. Sau khi bảng giá đất mới được kéo sát thị trường, hiện tượng này phổ biến đến mức Quốc hội phải ban hành một nghị quyết riêng để "tháo gỡ".

Phản ứng tự nhiên là phê phán con số: mức thu quá cao. Bài viết này không dừng ở đó, vì phê phán định lượng, dù đúng, vẫn ngầm chấp nhận tính chính đáng của cơ chế và chỉ mặc cả về liều lượng. Luận đề ở đây gồm hai trục. Trục thứ nhất, và là trục trung tâm, mang tính phạm trù. Thủ tục đăng ký chuyển mục đích sử dụng đất tự thân là một hành vi hành chính thông thường, tồn tại ở nhiều nền tài phán, và không có gì sai: đó là công cụ để Nhà nước kiểm soát việc sử dụng đất theo quy hoạch. Cái phi lý không nằm ở thủ tục, mà ở chỗ pháp luật gắn vào thủ tục ấy một khoản thu bằng cả độ chênh giữa hai cách Nhà nước tự định giá cùng một mảnh đất, rồi lấy việc nộp khoản thu đó làm điều kiện tiên quyết để công nhận một quyền mà người dân vốn đã có và có thể chứng minh nhu cầu. Trục thứ hai mang tính so sánh: ngay cả khi xét riêng độ lớn, mức thu của Việt Nam là một ngoại lệ trên phổ quốc tế, và lặp lại một mô hình mà nơi khác đã thử và từ bỏ.

Cần xác định rõ phạm vi đồng thuận để tránh suy diễn và áp đặt quan điểm trái chiều. Người viết không phản đối việc Nhà nước nghiên cứu và áp dụng một công cụ tài chính — một loại thuế hoặc phí — để thu hồi một phần giá trị đất tăng thêm. Ý tưởng rằng phần giá trị do quy hoạch và hạ tầng cộng đồng tạo ra không nên trở thành khoản lời ngẫu nhiên của tư nhân là một ý niệm tài chính công có lịch sử lâu dài và đáng tôn trọng. Vấn đề không phải là có thu hay không, mà là thu với tư cách gì, theo nguyên tắc nào, và có được phép biến nó thành điều kiện của một quyền hay không.

2. Cơ chế Việt Nam: mô tả pháp lý và vận hành

Gốc của cơ chế là chế độ sở hữu toàn dân về đất đai (Điều 53 Hiến pháp 2013; Điều 12 Luật Đất đai 2024). Trong khung này, người dân không sở hữu đất mà nắm quyền sử dụng đất gắn với một mục đích nhất định. Pháp luật do đó không hình dung "chuyển mục đích sử dụng đất" là việc chủ tài sản tự định đoạt cách dùng tài sản của mình, mà là việc Nhà nước, với tư cách đại diện chủ sở hữu, trao cho người sử dụng một quyền mới có giá trị cao hơn. Tiền sử dụng đất được hiểu như "giá" của việc được cấp quyền mới ấy.

Về kỹ thuật, theo Điều 20 Nghị định 103/2024/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 291/2025/NĐ-CP), khoản thu khi chuyển từ đất nông nghiệp sang đất ở về bản chất là phần chênh lệch giữa tiền sử dụng đất tính theo giá đất ở và tính theo giá đất nông nghiệp tại thời điểm có quyết định cho phép chuyển mục đích. Nhà nước thu về gần như toàn bộ phần giá trị tăng thêm khi mảnh đất "lên thổ cư".

Tỷ lệ thu không phải là cái mới: quy tắc thu 100% phần chênh lệch đối với đất nông nghiệp độc lập, và mức 50% đối với đất vườn, ao gắn liền nhà ở trong cùng thửa, đã có từ Nghị định 198/2004 rồi Nghị định 45/2014. Cái thay đổi mang tính bước ngoặt là mẫu số giá. Luật Đất đai 2024 bỏ khung giá đất và buộc bảng giá đất xây dựng theo "nguyên tắc thị trường" (Điều 159); các địa phương ban hành bảng giá mới với giá đất ở tăng nhiều lần, trong khi giá đất nông nghiệp vẫn neo ở mức sàn hành chính. Tại các vị trí giá trị cao, độ chênh giữa giá đất ở và giá đất nông nghiệp trên bảng giá có thể lên tới hàng chục, thậm chí hàng trăm lần. Khi tử số bị kéo lên sát thị trường còn mẫu số giữ ở mức sàn, khoản chênh lệch — tức số tiền phải nộp — phình ra gấp nhiều lần chỉ sau một lần ban hành bảng giá, dù không một điều khoản nào về tỷ lệ thu được sửa.

Nghị quyết 254/2025/QH15, được cụ thể hóa tại Nghị định 50/2026/NĐ-CP, đưa ra cơ chế bậc thang ưu đãi một lần (30% trong hạn mức giao đất ở, 50% cho phần kế đến một lần hạn mức, 100% cho phần vượt) cho hộ gia đình, cá nhân. Bản thân việc phải có một nghị quyết tháo gỡ là một thừa nhận ngầm rằng cơ chế đã vận hành phi lý; nhưng cơ chế bậc thang chỉ giảm gánh nặng cho phần diện tích nhỏ trong hạn mức, còn nguyên lý — thu gần toàn bộ phần tăng thêm như điều kiện của việc cho phép — thì vẫn nguyên vẹn.

3. Định danh pháp lý: khoản thu này thực sự là gì?

3.1. Bốn tư cách khả dĩ và lỗi phạm trù

Đây là tầng phân tích quan trọng nhất, bởi mọi đánh giá về tính chính đáng phụ thuộc vào việc khoản thu được định danh là gì. Một khoản thu của Nhà nước có thể chính danh dưới một trong vài tư cách, nhưng mỗi tư cách đi kèm một bộ kỷ luật pháp lý riêng. Vấn đề của cơ chế Việt Nam là nó vay mượn hình thức của tư cách này, độ lớn của tư cách kia, mà không chịu kỷ luật của tư cách nào.

Nếu là một sắc thuế trên giá trị đất tăng thêm, thì nó phải tuân theo kỷ luật của pháp luật thuế: căn cứ tính và thuế suất do luật của Quốc hội định đoạt chứ không do một bảng giá đất hành chính cấp tỉnh quyết định; cơ sở tính phải là phần tăng thêm thực, nghĩa là phải trừ đi giá trị thị trường của quyền sử dụng đất nông nghiệp mà người dân đang nắm, chứ không lấy mức sàn làm điểm xuất phát; và về nguyên tắc nên thu khi giá trị được hiện thực hóa, tức khi chuyển nhượng, gắn với khả năng nộp. Cơ chế hiện hành không thỏa mãn điều nào trong số này.

Nếu là một khoản phí cho một dịch vụ hành chính, thì theo nguyên tắc của pháp luật phí và lệ phí, mức thu phải tương xứng với chi phí của hoạt động mà cơ quan nhà nước cung cấp — chi phí thẩm định hồ sơ, đo đạc, đăng ký, cập nhật hồ sơ địa chính. Một khoản "phí" bằng toàn bộ phần giá trị tăng thêm của thửa đất, có thể lên tới hàng chục tỷ đồng, không còn là phí cho một dịch vụ; nó không có bất kỳ liên hệ nào với chi phí của hành vi hành chính.

Nếu là giá của một quyền mà Nhà nước bán, thì tiền đề — rằng Nhà nước đang bán cho người dân một quyền mà họ chưa có — phải đúng. Nhưng tiền đề ấy sụp đổ trong tình huống điển hình: người dân đang nắm quyền sử dụng đất hợp pháp, thường có được qua nhận chuyển nhượng theo giá thị trường; thửa đất đã được quy hoạch là đất ở; và người dân có nhu cầu ở thực sự. Cái người dân xin không phải là một quyền hoàn toàn mới do Nhà nước sáng tạo và ban phát, mà là sự hiện thực hóa một khả năng vốn đã nằm trong quyền sử dụng đất của họ và đã được chính quy hoạch của Nhà nước xác nhận.

Nếu là một điều kiện hành chính — biến việc nộp tiền thành điều kiện tiên quyết để được cấp phép chuyển mục đích — thì đây chính là cấu trúc mà cơ chế đang vận hành, và là chỗ lỗi phạm trù lộ rõ nhất. Cơ chế lấy hình thức cưỡng chế của một điều kiện cấp phép (không nộp thì không được phép), gắn vào đó độ lớn của một cái giá mua quyền (xấp xỉ toàn bộ giá trị tăng thêm), nhưng không chịu kỷ luật của thuế (luật định, đánh trên phần tăng thực, thu khi hiện thực hóa) cũng không chịu kỷ luật của phí (tương xứng chi phí dịch vụ). Nó là một thực thể lai, gom lấy đặc tính nặng nề nhất của mỗi phạm trù và buông bỏ nguyên tắc tự chế của tất cả. Chính sự lai ghép ấy, chứ không riêng con số, là nguồn của sự phi lý.

3.2. Một đối tượng không đổi, và độ chênh bị nới rộng một cách nhân tạo

Cần nhìn kỹ vào đối tượng của khoản thu. Mảnh đất là một vật thể vật lý không đổi: cùng một thửa, cùng một chủ, cùng một sự chiếm hữu, trước và sau khi chuyển mục đích. Cái thay đổi không phải là đất, mà là một dòng phân loại trong hồ sơ địa chính — từ đất trồng cây lâu năm sang đất ở. Khoản thu, do đó, được kích hoạt không phải bởi một sự biến đổi của vật, cũng không phải bởi một giao dịch hiện thực hóa giá trị, mà bởi một thao tác phân loại lại do chính Nhà nước thực hiện trên một đối tượng đứng yên.

Điều này không có nghĩa toàn bộ độ chênh giá trị giữa đất nông nghiệp và đất ở là hư cấu. Đất ở gần hạ tầng, có cầu về nhà ở, thật sự đáng giá hơn trên thị trường; phần chênh ấy có một thành tố kinh tế thực, và chính nó là cái mà học thuyết địa tô không do công sức nhắm tới. Nhưng độ chênh trên bảng giá — tức cơ sở để tính khoản thu — bị nới rộng vượt quá độ chênh kinh tế thực, bởi một lựa chọn kỹ thuật: nén mẫu số nông nghiệp xuống mức sàn trong khi kéo tử số đất ở sát thị trường. Như vậy, một phần đáng kể của "giá trị tăng thêm" mà Nhà nước thu về không phải là giá trị do cộng đồng tạo ra, mà là sản phẩm của chính phép định giá bất đối xứng của Nhà nước. Nhà nước nắm cả hai đầu của độ chênh và nắm luôn thao tác phân loại kích hoạt khoản thu; phần lớn độ lớn của con số, vì thế, là do thiết kế chứ không do thị trường.

3.3. Nghĩa vụ ghi nhận, và một cơ chế tự sản xuất ra người vi phạm

Khi người dân tự nguyện đến đăng ký chuyển mục đích cho phù hợp quy hoạch, họ đang làm một việc: tuân thủ. Họ thực hiện một nghĩa vụ với hệ thống quản lý để không trở thành người sử dụng đất sai mục đích. Đối ứng với hành vi tuân thủ ấy, cơ quan công quyền có một nghĩa vụ công vụ là ghi nhận, chứ không phải một quyền tùy nghi để định giá và bán lại. Trật tự pháp lý ở đây là quyền có trước, nghĩa vụ ghi nhận của Nhà nước đi kèm; đặt một khoản tiền xấp xỉ toàn bộ giá trị đất làm điều kiện của việc ghi nhận là đảo ngược trật tự đó, biến nghĩa vụ công vụ thành một giao dịch mua bán.

Từ đây rút ra một nguyên tắc của nhà nước pháp quyền: Nhà nước không được thiết kế con đường tuân thủ sao cho việc tuân thủ trở nên bất khả thi trên thực tế. Một cơ chế mà lối hợp pháp duy nhất để sử dụng chính mảnh đất của mình theo đúng công năng quy hoạch lại đắt đến mức không thể trả, thì cơ chế ấy tự sản xuất ra người vi phạm: nó đẩy người muốn làm đúng vào một trong hai ngõ cụt — hoặc xây dựng không phép rồi tìm cách hợp thức hóa, hoặc để tài sản bị treo, không sử dụng được theo công năng mà chính quy hoạch đã định. Hiện tượng "xây trước, hợp thức sau" phổ biến không phải là bằng chứng về ý thức kém của người dân, mà là triệu chứng của một cơ chế quản lý đã làm cho việc tuân thủ không khả thi về tài chính.

4. Đánh giá dưới lăng kính quyền và công bằng

4.1. Quyền sử dụng đất là một quyền tài sản, và nguyên tắc tương xứng

Dù đất đai thuộc sở hữu toàn dân, quyền sử dụng đất được Bộ luật Dân sự 2015 thừa nhận là tài sản và quyền tài sản, được chuyển nhượng, thế chấp, thừa kế, và được pháp luật bảo hộ. Hiến pháp 2013 bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp về tài sản và đặt điều kiện bồi thường cho các trường hợp trưng mua, trưng dụng (Điều 32). Một khi quyền sử dụng đất là một quyền tài sản có giá trị thị trường, thì mọi can thiệp của Nhà nước làm suy giảm hoặc vô hiệu hóa nó phải chịu thử thách của nguyên tắc tương xứng: biện pháp phải hướng tới mục đích chính đáng, phù hợp và cần thiết để đạt mục đích, và cân xứng theo nghĩa hẹp — lợi ích công đạt được không được mất cân đối thô bạo với gánh nặng đặt lên cá nhân.

Một nghĩa vụ tài chính lớn đến mức khiến quyền chuyển mục đích trở nên bất khả thi trên thực tế không vượt qua được phép thử này. Khi tiền phải nộp lớn hơn giá trị tài sản mà nó "mở khóa", biện pháp không còn là điều tiết mà trở thành vô hiệu hóa quyền. Trong truyền thống bảo hộ tài sản so sánh, nguyên tắc "cân bằng hợp lý" giữa lợi ích chung và quyền cơ bản của cá nhân, và việc cấm đặt lên cá nhân một "gánh nặng cá biệt và quá mức", là chuẩn mực được Tòa án Nhân quyền châu Âu áp dụng nhất quán khi xét các can thiệp vào quyền hưởng dụng tài sản theo Điều 1 Nghị định thư số 1. Cơ chế Việt Nam, ở chừng mực biến phần lớn giá trị tài sản thành điều kiện để sử dụng chính tài sản đó, đặt đúng một gánh nặng như thế.

4.2. Nhu cầu, và sự khác biệt giữa "hành vi hành chính ràng buộc" với "ân huệ tùy nghi"

Khi việc chuyển mục đích phù hợp với quy hoạch đã được phê duyệt — nghĩa là chính Nhà nước đã xác định thửa đất ấy là đất ở — và người dân chứng minh được nhu cầu ở thực sự, thì hành vi cho phép chuyển mục đích về bản chất gần với một hành vi hành chính ràng buộc, trong đó người dân có quyền được công nhận, hơn là một ân huệ tùy nghi mà cơ quan công quyền có thể ban phát hoặc định giá tùy ý. Định giá hành vi ấy ở mức gần toàn bộ giá trị đất là đối xử với một hành vi phù hợp quy hoạch, đáp ứng nhu cầu chính đáng, như thể nó là một khoản lời bất ngờ cần tước đi. Điều đó tự mâu thuẫn: nếu quy hoạch đã muốn khu đất thành đất ở, thì dựng một rào tài chính khiến quy hoạch không thể thực hiện là phản mục đích của chính quy hoạch.

Lập luận này còn một vế thứ hai, độc lập với nhu cầu. Ngay cả khi người dân không có nhu cầu ở, thì quyền sử dụng đất theo đúng công năng mà quy hoạch đã định cho nó cũng không thể bị treo vào một nghĩa vụ tài chính phi lý. Sự tồn tại và khả năng thực thi của một quyền không thể bị làm cho phụ thuộc vào việc chủ thể có sẵn lòng hoặc đủ sức nộp một khoản tiền tùy tiện và mất cân xứng hay không. Nhà nước có thể điều tiết việc thực thi quyền một cách tương xứng, nhưng không thể, bằng một điều kiện tài chính quá mức, biến một quyền thành một đặc ân phải mua lại.

4.3. Công bằng: địa tô không do công sức và những giới hạn của nó

Lập luận công bằng mạnh nhất ủng hộ việc thu là lập luận về địa tô không do công sức: phần giá trị tăng thêm do quy hoạch và hạ tầng cộng đồng tạo ra, không do nỗ lực của chủ đất, thì việc cộng đồng thu lại một phần là chính đáng. Cần thừa nhận lập luận này có sức nặng. Nhưng nó tự mang trong mình các giới hạn mà cơ chế Việt Nam vượt qua.

Thứ nhất, công bằng đòi không đánh vào phần giá trị mà người dân đã tạo ra hoặc đã trả tiền; lấy mức sàn nông nghiệp làm mẫu số đã gộp cả giá trị quyền sẵn có vào phần "tăng thêm" để thu. Thứ hai, công bằng về khả năng nộp đòi thu khi giá trị được hiện thực hóa, không phải khi nó còn là con số trên giấy; thu một khoản tiền mặt lớn trên một giá trị chưa bán được là đặt gánh nặng thanh khoản lên người dân. Thứ ba, một cơ chế mà chỉ người có sẵn tiền lớn mới vượt qua được là một cơ chế lũy thoái: nó khóa giá trị tài sản của người thừa kế hay nắm giữ đất diện rộng, và biến quyền chuyển mục đích thành đặc quyền của người giàu. Thứ tư, một biện pháp nhân danh sử dụng đất hiệu quả nhưng trên thực tế đóng băng việc sử dụng đất là tự phản bội mục tiêu của mình.

5. Phổ so sánh: các nền tài phán thu hồi giá trị tăng thêm như thế nào

Khảo sát so sánh cho thấy thu hồi giá trị tăng thêm là việc phổ biến, nhưng cách thức trải trên một phổ rộng, và không nền tài phán nào được khảo sát đặt mình ở chỗ Việt Nam đang đứng.

5.1. Cực thu tối thiểu: Hoa Kỳ và Đức

Ở Hoa Kỳ, phần giá trị tăng thêm do thay đổi quy hoạch về nguyên tắc thuộc về chủ đất; Nhà nước thu lại gián tiếp qua thuế tài sản định kỳ, phí tác động hạ tầng (impact fees) và các khoản phụ thu đặc biệt, chứ không qua một khoản thu khi cho phép đổi mục đích. Ở Đức, công cụ điển hình theo Bộ luật Xây dựng (Baugesetzbuch) là khoản đóng góp chi phí làm hạ tầng kỹ thuật (Erschließungsbeitrag) — tức thu hồi chi phí phục vụ phát triển đất từ chủ đất hưởng lợi, gắn với chi phí thực, chứ không phải đánh thuế vào phần địa tô thuần do quy hoạch tạo ra; việc thu hồi giá trị tăng thêm, nếu có, chủ yếu diễn ra trong các khu vực phát triển được khoanh định thông qua cơ chế điều chỉnh, dồn đổi đất (Umlegung). Đây là cực mà phần tăng thêm phần lớn để lại cho chủ đất, Nhà nước chỉ thu phần chi phí hoặc thu dần qua thuế định kỳ.

5.2. Thu một phần khi giá trị được hiện thực hóa: Đài Loan và Hàn Quốc

Đài Loan là đối chiếu giàu ý nghĩa nhất về mặt tư tưởng. Học thuyết "bình quân địa quyền" của Tôn Trung Sơn, được ghi vào Hiến pháp Trung Hoa Dân Quốc, chủ trương thu hồi phần giá trị đất tăng thêm không do công sức — cùng một nền tảng tư tưởng với quan niệm "giá trị đất thuộc về xã hội" ở Việt Nam. Nhưng Đài Loan vận hành nó qua thuế tăng giá đất (Land Value Increment Tax): thu khi chuyển nhượng, trên phần tăng của giá trị đất đã định kể từ lần chuyển trước (có điều chỉnh theo chỉ số giá), được trừ chi phí cải tạo và các khoản phụ thu phát triển đã nộp, ở thuế suất lũy tiến 20%, 30% và 40% tùy mức độ tăng, và chỉ 10% cho đất ở của chủ sở hữu tự dùng. Một hệ thống cam kết với chính tư tưởng thu hồi địa tô vẫn chỉ thu một phần, khi giá trị được hiện thực hóa.

Hàn Quốc bổ sung hai bài học. Thứ nhất, mang tính hiến định: trong gói "khái niệm công về đất đai" đầu thập niên 1990, Hàn Quốc từng áp một sắc thuế đánh vào phần giá trị đất tăng quá mức của đất bỏ hoang, sử dụng kém hiệu quả; sắc thuế này bị Tòa án Hiến pháp tuyên là không phù hợp Hiến pháp năm 1994 và bị bãi bỏ ngay trước khủng hoảng 1997. Thứ hai, mang tính xu hướng: việc thu hồi giá trị tăng thêm hiện được duy trì qua khoản thu trên lợi ích phát triển của dự án theo Luật Hoàn trả lợi ích phát triển, ở mức một phần lợi ích (theo luật vào khoảng một phần tư), và bản thân khoản này đang được đề xuất giảm thêm — một dự luật năm 2025 đặt mục tiêu giảm 50% khoản thu cho các dự án ở vùng thủ đô giai đoạn 2024–2026 và miễn cho các vùng khác. Tức Hàn Quốc đi theo hướng nới, ngược chiều với Việt Nam.

5.3. Thu một phần khi cấp phép, nhưng có giới hạn: Singapore

Singapore là đối chiếu sát nhất về thể chế, vì đất đai phần lớn do Nhà nước nắm và cấp dưới hình thức quyền thuê dài hạn — gần với tinh thần sở hữu toàn dân của Việt Nam. Khi cho phép đổi mục đích sử dụng hoặc tăng hệ số sử dụng đất, Nhà nước thu một khoản trên phần giá trị đất tăng thêm: trước đây là Development Charge và Differential Premium, từ tháng 8/2022 hợp nhất thành Land Betterment Charge. Điều đáng chú ý là mức thu được ấn định ở 70% phần giá trị tăng thêm (nâng từ 50% vào năm 2007), và lý do được nêu công khai là cần cân bằng giữa phần chia hợp lý cho Nhà nước với việc giữ lại động lực hợp lý cho chủ đất và nhà phát triển — tức Singapore chủ ý dừng dưới 100% chính vì lý do khuyến khích phát triển. Khoản thu được tính theo một biểu giá công bố, do một Chuyên viên định giá độc lập thuộc cơ quan thuế xác định, tách bạch về thẩm quyền với cơ quan cấp phép quy hoạch. Cần ghi nhận một ngoại lệ để sòng phẳng: với đất thuê được giao trực tiếp, không qua đấu giá, khi gỡ bỏ hạn chế trong hợp đồng thuê, Differential Premium có thể được tính ở mức 100% phần chênh lệch. Nhưng quy tắc chung cho việc đổi mục đích là 70%, có biểu giá minh bạch và cơ quan định giá độc lập.

5.4. Bài học từ cực thu toàn bộ: Vương quốc Anh 1947

Vương quốc Anh là nơi duy nhất từng đặt mình đúng vào vị trí Việt Nam đang đứng, và kết quả là một bài học. Đạo luật Quy hoạch Đô thị và Nông thôn 1947 quốc hữu hóa quyền phát triển đất và áp một "development charge" bằng 100% phần giá trị tăng thêm do được cấp phép phát triển. Logic rất chặt: nếu quyền phát triển đã thuộc về Nhà nước thì toàn bộ phần lợi do cấp phép tạo ra cũng thuộc về Nhà nước. Trên thực tế, theo đánh giá của chính giới quy hoạch Anh, mức thu 100% đã bóp nghẹt thị trường đất tư nhân, làm nguồn cung giảm xuống rất thấp: chủ đất không bán những thửa mà toàn bộ phần tăng giá sẽ bị thu, nhà phát triển không mua được đất ở giá khả thi, và phần lớn nhà xây mới giai đoạn đó là nhà do nhà nước xây. Development charge bị bãi bỏ năm 1953. Các lần tái lập về sau đều thất bại và bị bãi bỏ: Betterment Levy 1967 ở mức 40% bãi bỏ năm 1971; Development Land Tax 1976, có lúc tới 80%, bãi bỏ năm 1985. Sau khi từ bỏ mô hình thu toàn bộ, nước Anh chuyển sang thu một phần có thương lượng, qua nghĩa vụ quy hoạch (planning obligations) theo Điều 106 Đạo luật 1990 và khoản thu hạ tầng cộng đồng (Community Infrastructure Levy), nhằm thu lại một phần phần tăng giá để tài trợ hạ tầng và nhà ở xã hội. Bài học được rút ra là phải đặt mức thu ở ngưỡng không phá vỡ thị trường đất.

Cần một ghi chú trung thực về tranh luận sử học: một số nhà nghiên cứu cho rằng việc phân bổ hạn ngạch giấy phép xây dựng tư nhân, chứ không riêng development charge, mới là nguyên nhân chính khiến xây dựng tư nhân sụt giảm, và rằng mức 100% trên thực tế không phải lúc nào cũng được áp đủ. Nhận định này làm sắc thêm bức tranh nhưng không lật ngược kết luận cốt lõi: thu gần toàn bộ phần tăng thêm như điều kiện của việc cấp phép là một mô hình đã được thử và bị từ bỏ, và không một nền tài phán phát triển nào quay lại với nó.

5.5. Một quan sát chung từ phổ so sánh

Xuyên suốt các nền tài phán trên, ba đặc điểm lặp lại và đều vắng mặt trong cơ chế Việt Nam. Một là khoản thu được định danh rõ là một sắc thuế hoặc một khoản điều tiết có biểu giá, chịu kỷ luật riêng, và thường được tách bạch về thẩm quyền khỏi hành vi cấp phép quy hoạch. Hai là mức thu là một tỷ lệ xác định, được chủ ý đặt dưới 100% để giữ động lực phát triển, hoặc gắn với chi phí. Ba là phần lớn các hệ thống thu khi giá trị được hiện thực hóa, gắn với khả năng nộp. Việt Nam thu gần toàn bộ, như điều kiện cấp phép, vào thời điểm cấp phép, trên một mẫu số bị nén — gom đúng những đặc điểm mà các nơi khác đã tránh hoặc đã từ bỏ.

6. Định vị Việt Nam: ngoại lệ về mức độ, lỗi về phạm trù, và câu hỏi trách nhiệm

Đặt cạnh phổ so sánh, cơ chế Việt Nam là ngoại lệ trên hai chiều cùng lúc. Về mức độ, nó nằm ở cực mà chỉ Anh 1947 từng chạm tới và đã rút lui, trong khi mọi hệ thống đang vận hành đều dừng ở một phần được hiệu chỉnh, và Hàn Quốc thậm chí đang nới thêm. Về phạm trù, nó phạm đúng lỗi mục 3 đã chỉ ra: thu một khoản có độ lớn của giá mua quyền, dưới hình thức cưỡng chế của một điều kiện cấp phép, mà không chịu kỷ luật của thuế hay của phí; gắn khoản thu ấy vào một thủ tục hành chính thông thường; và đặt nó làm điều kiện để công nhận một quyền người dân vốn đã có.

Câu hỏi cuối cùng là câu hỏi trách nhiệm: con số phi lý ấy do đâu mà có? Nó không do tự nhiên, vì mảnh đất là một vật thể không đổi, vẫn ở đó dù người ta trồng chuối hay xây nhà. Nó cũng không do người dân, vì người dân chỉ đang thực hiện nghĩa vụ đăng ký để tuân thủ. Mọi biến số tạo nên con số đều là lựa chọn của Nhà nước, và có thể kể ra đủ: hệ thống phân loại đất tách đất nông nghiệp khỏi đất ở; cách định giá ở vế nông nghiệp, để ở mức sàn; cách định giá ở vế đất ở, kéo sát thị trường; tỷ lệ thu, đặt ở mức gần toàn bộ; thời điểm thu, đặt vào lúc cấp phép thay vì lúc hiện thực hóa; và quyết định lấy việc nộp tiền làm điều kiện của việc cấp phép. Sáu biến số, sáu lựa chọn hành chính. Khi toàn bộ các đầu vào quyết định con số đều do một chủ thể định đoạt, thì cả trách nhiệm lẫn lời giải đều nằm ở thiết kế quản lý. Đây không phải một quy kết động cơ, mà là một quan sát về cấu trúc: con số là sản phẩm của thiết kế, nên nó cũng có thể được thiết kế lại.

7. Hàm ý cải cách

Hướng cải cách không nằm ở việc tinh chỉnh con số mà ở việc định danh lại khoản thu và tách nó khỏi thủ tục cấp phép.

Nếu mục tiêu là thu hồi địa tô không do công sức, thì công cụ phù hợp là một sắc thuế trên phần giá trị tăng thêm, do luật định về căn cứ và thuế suất, tính trên phần tăng thực sau khi trừ giá trị thị trường của quyền sử dụng đất đang có, và thu khi giá trị được hiện thực hóa qua chuyển nhượng — mô hình Đài Loan. Nếu vẫn muốn thu tại thời điểm cho phép đổi mục đích, thì mức thu phải là một tỷ lệ xác định và dưới 100% của phần giá trị tăng thêm được định giá đúng, tính trên một mẫu số phản ánh giá trị thật của hiện trạng chứ không phải mức sàn — mô hình Singapore. Trong cả hai trường hợp, việc cho phép chuyển mục đích đối với đất đã được quy hoạch là đất ở nên được đối xử như một hành vi hành chính mà người dân có quyền được công nhận khi đáp ứng điều kiện quy hoạch và nhu cầu, chứ không phải một ân huệ được định giá; nghĩa vụ tài chính, nếu có, đi sau và song song với việc công nhận quyền, không phải là điều kiện tiên quyết treo trên quyền.

8. Kết luận

Cơ chế tiền sử dụng đất khi chuyển mục đích, ở dạng hiện hành, không sai vì quyền thu, mà sai vì cách thu. Nó lấy một phần giá trị tăng thêm phần nhiều mang tính danh nghĩa và chưa hiện thực hóa, một phần lại do chính phép định giá bất đối xứng của Nhà nước tạo ra, biến nó thành một khoản thu tiệm cận toàn bộ, đánh vào một người vốn đã nắm và đã trả tiền cho quyền sử dụng nền tảng của mảnh đất, và gắn khoản thu ấy vào một thủ tục hành chính thông thường như điều kiện để công nhận chính cái quyền ấy. Cú sốc bảng giá 2024–2026 không tạo ra sự phi lý này; nó chỉ kéo căng một bất đối xứng và một lỗi phạm trù vốn nằm sẵn trong thiết kế.

Câu hỏi sau cùng vì thế là sẽ là một câu hỏi về định danh và về trật tự giữa quyền với nghĩa vụ, không phải đơn giản là về liều lượng. Khảo sát so sánh cho thấy một nền tài phán có thể vừa giữ quan niệm rằng giá trị đất tăng thêm thuộc về cộng đồng, vừa thu hồi nó một cách chính danh — bằng một sắc thuế hoặc một khoản điều tiết được định danh đúng, có tỷ lệ giới hạn, thu khi hiện thực hóa, và tách khỏi việc cấp phép. Đó là điều Việt Nam có thể làm, vì mọi biến số của con số hiện nay đều là lựa chọn của chính mình. Điều không thể tiếp tục biện minh là treo một quyền đã được pháp luật và quy hoạch thừa nhận vào một nghĩa vụ tài chính mà bản thân nó không chịu kỷ luật của bất kỳ phạm trù pháp lý nào.

Nguồn và tài liệu tham khảo

Văn bản pháp luật Việt Nam:

Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam 2013 (Điều 32, 53);
Bộ luật Dân sự 2015 (Điều 105, 115);
Luật Đất đai 2024 (Luật số 31/2024/QH15, các Điều 12, 116, 121, 159);
Luật Phí và lệ phí 2015; Nghị định 198/2004/NĐ-CP;
Nghị định 45/2014/NĐ-CP;
Nghị định 103/2024/NĐ-CP;
Nghị định 291/2025/NĐ-CP;
Nghị quyết 254/2025/QH15;
Nghị định 50/2026/NĐ-CP.

Tham chiếu:

Vương quốc Anh: Town and Country Planning Act 1947; Town and Country Planning Act 1953 (bãi bỏ development charge); Town and Country Planning Act 1990, Điều 106 (planning obligations); Community Infrastructure Levy; tư liệu của Town and Country Planning Association về betterment và thị trường đất sau 1947; lịch sử Betterment Levy 1967 và Development Land Tax 1976.

Đài Loan: Hiến pháp Trung Hoa Dân Quốc (điều khoản về bình quân địa quyền); quy định về Land Value Increment Tax của các cơ quan thuế địa phương (Đài Bắc, Tân Bắc, Cao Hùng, Đài Nam); nghiên cứu so sánh của Lincoln Institute of Land Policy.

Hàn Quốc: Luật Hoàn trả lợi ích phát triển (Restitution of Development Gains Act); phán quyết của Tòa án Hiến pháp về sắc thuế đánh vào phần giá trị đất tăng quá mức (1994); dự luật sửa đổi giảm khoản thu lợi ích phát triển ở vùng thủ đô giai đoạn 2024–2026 (2025).

Singapore: chế độ Development Charge và Differential Premium; điều chỉnh mức thu lên 70% (thông cáo của Bộ Phát triển Quốc gia, 2007); Land Betterment Charge Act 2021 và hướng dẫn của Singapore Land Authority; Chiu Teng @ Kallang Pte Ltd v Singapore Land Authority [2013] SGHC 262.

Hoa Kỳ và Đức: thực tiễn thu hồi giá trị đất gián tiếp qua thuế tài sản và phí tác động ở Hoa Kỳ; Baugesetzbuch (Bộ luật Xây dựng Đức), chế định Erschließungsbeitrag và cơ chế điều chỉnh, dồn đổi đất (Umlegung). (Trình bày ở tầng nguyên tắc; cần đối chiếu điều khoản cụ thể trước khi công bố.)

MMoLý thuyết: truyền thống "địa tô không do công sức" (unearned increment) gắn với John Stuart Mill và Henry George; nguyên tắc "cân bằng hợp lý" và cấm "gánh nặng cá biệt và quá mức" trong án lệ về quyền hưởng dụng tài sản của Tòa án Nhân quyền châu Âu (Điều 1 Nghị định thư số 1).

By: TRUNG HOÀNG

| Bài viết theo khuynh hướng học thuật - phản biện dùng để thảo luận và gợi mở. Các tỷ lệ và dẫn chiếu nước ngoài đã được kiểm ở mức nguồn thứ cấp đáng tin; trước khi công bố trên ấn phẩm có bình duyệt, nên đối chiếu lần cuối với văn bản gốc, đặc biệt là mức thu lợi ích phát triển ở Hàn Quốc và các điều khoản cụ thể của pháp luật Đức và Hoa Kỳ. |

© 2026 Công ty Luật TNHH PSSLEGAL. Bài viết thuộc bản quyền của tác giả. Trích dẫn vui lòng ghi nguồn “PSSLEGAL – psslegalfirm.com” và dẫn liên kết; không sao chép toàn văn hoặc một phần đáng kể khi chưa được phép.

TIỀN SỬ DỤNG ĐẤT: CÓ PHẢI NGƯỜI DÂN MUA LẠI ĐẤT CỦA CHÍNH MÌNH?